Domando al dragón: China, la Alianza del Pacífico y la Asociación Transpacífica

china_americalatina_-320x190Politica Exterior.  La ambigüedad de EE UU con respecto a las ambiciones políticas y geoestratégicas del TPP, indican que, al menos de momento, compartir el poder en Latinoamérica, Asia y otras regiones no está entre las principales prioridades de la política exterior estadounidense.

La transformación de China en superpotencia mundial fue evidente en Latinoamérica en las décadas de 1990 y 2000. A lo largo de este periodo, la colaboración económica con China hizo que muchos países de la región obtuviesen considerables ganancias económicas. Las empresas chinas invirtieron en el sector minero peruano, en la agricultura caribeña, en las infraestructuras de energía y de transporte en Ecuador y en Argentina, y en el sector industrial brasileño y mexicano, entre otros. Las economías de algunos países, como Venezuela y Ecuador, se han sostenido principalmente gracias a los créditos chinos a lo largo de la última década. Venezuela recibió unos 60.000 millones de dólares de entidades oficiales chinas entre 2005 y 2015. Otros países, como Chile y Perú, se han beneficiado en gran medida de la demanda china de cobre y de otras materias primas.

Para muchos países de esta región, la financiación y la inversión china han sido una alternativa bien recibida al compromiso con empresas principalmente occidentales o con instituciones financieras internacionales, que se cree están controladas por Estados Unidos y Europa. A lo largo de la última década, la financiación china se ha dirigido hacia países como Venezuela y Ecuador, con un acceso limitado a los mercados financieros internacionales. La propensión china hacia los proyectos de infraestructuras de transporte y energía a gran escala también han atraído a Argentina, Perú, Ecuador, Brasil, Jamaica, México y otros países en los últimos años, especialmente cuando han estado respaldados por subvenciones chinas. Los gobiernos de toda la región trabajan con empresas y bancos chinos en el desarrollo de infraestructuras viarias, ferroviarias, hidroeléctricas…

A medida que la presencia de China en la región aumenta, los países latinoamericanos buscan con prudencia un equilibrio entre los beneficios que obtienen con sus asociaciones con Asia y sus alianzas más antiguas. Los países del bloque comercial de la Alianza del Pacífico (AP) –Chile, Perú, Colombia y México– tratan de reforzar sus relaciones con China, aunque siguen dependiendo en gran medida de EE UU y Europa. En 2015, los intercambios comerciales peruanos, chilenos y mexicanos con EE UU ascendieron a cerca de 15.000 millones, 20.000 millones y 497.000 millones de dólares, respectivamente. (El comercio total con China ese año ascendió a unos 16.000 millones, 31.000 millones y 74.000 millones, respectivamente). Incluso Venezuela, que depende considerablemente del apoyo económico chino, exportó 779.000 barriles de petróleo al día al mercado estadounidense en 2015, algo más del 30 por cien de las exportaciones totales del país, según Petróleos de Venezuela.

América Latina busca un equilibrio entre los beneficios que obtiene de sus asociaciones con Asia y sus alianzas más antiguas

Estos malabarismos se volverán más complicados a medida que EE UU y China persiguen agendas globales cada vez más diferentes y conflictivas. El Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés), dirigido por EE UU y del que son miembros Chile, Perú y México, contribuye poco a fomentar la política comercial tradicional, pero establece una serie de normas financieras y laborales, y sobre contratación y propiedad intelectual, que se diferencian fácilmente del modelo chino de inversión en el extranjero. Según Chen Yuanting, del departamento Internacional del Comité Central del Partido Comunista chino, es poco probable que el TPP modifique significativamente el perfil del comercio chino con Latinoamérica, pero podría “dirigir la inversión china hacia países latinoamericanos con umbrales más bajos”. Enfrentados al mismo tiempo al auge de China y al programa de liberalización del TPP, los países latinoamericanos (y asiáticos) deben sopesar cada vez más las oportunidades y los riesgos, en constante evolución.

La respuesta al auge de China

Las respuestas políticas en el hemisferio norte al rápido auge económico de China y a su creciente presencia mundial han diferido considerablemente. En respuesta a los importantes flujos de importaciones e inversiones chinas hacia Latinoamérica en la década de 2000, las coaliciones antichinas fomentaron con éxito políticas proteccionistas en países como Brasil y Argentina. Dawn Elizabeth Powell (2016) describe la importancia de los actores nacionales en el debate político brasileño sobre la “entrada chinesa”, y su éxito a la hora de presionar al gobierno de Dilma Rousseff para que aprobase políticas proteccionistas. Mariano Turzi (2016) ha comentado las complejas relaciones entre el Estado y los productores agrarios en el cono Sur, y descubierto diferencias considerables en un análisis país por país.

En líneas generales, el objetivo de los miembros de la AP –Chile, Perú, Colombia y México– es incrementar la integración política y económica dentro de su bloque y en todo el Pacífico. Desde que se creó la alianza en 2011, sus miembros han eliminado los aranceles sobre el 92 por cien de los intercambios de mercancías y han suprimido los visados para los turistas que viajen por el interior del bloque. La cooperación entre los sectores económicos y los mercados bursátiles de sus miembros, y en la proyección en el extranjero, también es evidente.

Los objetivos generales de la AP reflejan los esfuerzos de sus miembros por alcanzar una variedad de asociaciones internacionales. Estos países aspiran a reforzar su poder de negociación con los países asiáticos, y con China en particular, integrando su comercio y reformando sus leyes aduaneras y otras normativas. Hay elementos del programa de la AP que coinciden en buena medida con las disposiciones del TPP encabezado por EE UU, del que forman parte todos los miembros de la AP, a excepción de Colombia. Es más, se considera que el bloque es una vía para ser admitido en el TPP. Los países pequeños, Costa Rica o Panamá, candidatos a convertirse en miembros de la AP, han expresado cierto interés en incorporarse al TPP. En 2014, la ministra de Comercio costarricense, Anabel González, afirmó que la Asociación era un “primer paso” para una posible incorporación al TPP.

Existe un amplio debate sobre si el TPP, un acuerdo comercial mega-regional entre EE UU y 11 países de la cuenca del Pacífico, puede considerarse una respuesta estadounidense a la creciente presencia mundial de China. EE UU no participó en las primeras negociaciones, que iniciaron Nueva Zelanda, Chile y Singapur, al margen de la cumbre del Foro de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) de 2002, pero desde entonces ha desempeñado un papel fundamental a la hora de ampliar los miembros y el programa del bloque. Como explicaron los autores del acuerdo, el TPP fue diseñado –con una considerable contribución del sector privado– para reflejar los importantes cambios en la economía mundial. Las disposiciones “dentro de las fronteras” sobre flujos financieros, empresas de propiedad estatal, propiedad intelectual, litigios entre Estados e inversores y diversos asuntos más, ilustran la forma en que la reorganización y la desagregación de la producción en todos los sectores ha alterado la política del comercio.

Por ahora, las disposiciones del “siglo XXI” del TPP excluyen forzosamente a China del acuerdo. El modelo chino de presencia en el extranjero financiado por el Estado, además de su política de propiedad intelectual y otras prácticas, son contrarios a las disposiciones de la Asociación. Pero la ausencia de China del acuerdo refuerza la opinión de que el TPP es un mecanismo para contener al país asiático, especialmente en el contexto de los esfuerzos estadounidenses por “restablecer el equilibrio” con Asia. Aunque es probable que la afirmación del presidente estadounidense, Barack Obama, de que “EE UU, y no países como China, deberían escribir las normas mundiales del comercio”, estuviera dirigida a mostrar las ventajas del TPP a los ciudadanos estadounidenses, confirmó la impresión de que el acuerdo era en gran medida un instrumento político. Aunque no se tienen pruebas evidentes de que el TPP aspire a contener a China, como señalamos Adrian Hearn y yo mismo en un informe de julio de 2015 sobre este asunto, el ámbito del acuerdo, que es inusualmente amplio, y su aparente coincidencia con las prioridades estratégicas estadounidenses, han despertado los recelos de Pekín, algo comprensible.

Consecuencias para China, Latinoamérica y EE UU

Durante más de una década, China ha tratado de crear plataformas organizativas eficaces para alcanzar compromisos diplomáticos en Latinoamérica y sus subregiones. En 2005, Pekín creó el Foro de Cooperación Económica y Comercial China-Caribe. China se incorporó a la Organización de Estados Americanos como observador en 2004 y al Banco Interamericano de Desarrollo en 2009. La cooperación con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (Cepal) ya está consolidada. La iniciativa más reciente de China, el Foro China-Celac (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños), creado en Pekín en enero de 2015, se basa en gran parte en el Foro para la Cooperación entre China y África (Focac, por sus siglas en inglés), que ha facilitado la cooperación con África, al tiempo que ha promovido los intereses de China en la región.

La relativa falta de impulso de la AP en China es un tanto desconcertante en este contexto. Mientras que la AP se menciona cada vez con más frecuencia en los medios de comunicación chinos, rara vez se alude a ella en la bibliografía académica o política china sobre Latinoamérica. Solo tres de los 377 artículos escritos para el Journal of Latin American Studies de la Academia china de Ciencias Sociales desde la fundación de la AP, contienen análisis del bloque. Aunque la AP es una plataforma relativamente nueva, Mercosur y otros acuerdos regionales se han estudiado ampliamente en comparación.

Sigue sin estar claro si la AP ha reforzado realmente los vínculos comerciales y de inversión con China, aunque puede que los avances con otros países asiáticos estén más claros. El valor del comercio entre China y Colombia y China y México aumentó entre 2011 y 2014, mientras que las cifras del comercio entre China y Chile y entre China y Perú se mantuvieron en el mismo nivel. Los valores han disminuido desde entonces como consecuencia de la caída de los precios de las materias primas. Los datos de la inversión extranjera directa tampoco son concluyentes. Los intereses chinos relacionados con el comercio en estos países han cambiado mínimamente en los últimos años, a pesar de que se están negociando algunos acuerdos prometedores en materia de comercio electrónico y en otros ámbitos entre China y Chile. En general, sin embargo, los países de la AP siguen ocupando los lugares más bajos en las cadenas de valor chinas. Las empresas chinas siguen centrándose en un puñado de sectores –principalmente relacionados con las materias primas– en los cuatro países. Es más probable que la inversión aumente si su promoción se deja en manos de las agencias de estos países. Los esfuerzos de la AP por caracterizar a sus miembros como destinos abiertos y de confianza para las inversiones, podrían atraer las empresas chinas. En los últimos años, muchos inversores chinos han tratado de limitar el riesgo político y económico en sus operaciones en el extranjero.

En comparación con la AP, el TPP ha sido analizado exhaustivamente por los expertos chinos en comercio, seguridad y otras materias. A estos y otros analistas les preocupan especialmente las repercusiones que la Asociación tendrá para China y para las dinámicas regionales en Asia y en Latinoamérica. Aunque el TPP es un instrumento de integración regional, también puede abrir una brecha entre miembros y no miembros en estas zonas.

La exclusión de China del TPP podría causar algunos problemas a los países miembros que mantienen relaciones con este país. Si se llevan a cabo, los nuevos proyectos chinos en materia de inversión y de infraestructuras pueden ser prometedores para América Latina, especialmente a medida que los inversores tradicionales se dirigen a EE UU y a otros mercados. Los marcos “1+3+6” y “3×3”, que se anunciaron durante los recientes viajes del presidente Xi Jinping y del primer ministro Li Keqiang a Latinoamérica, suponen un respaldo a la modernización industrial, al fomentar una mayor presencia de las empresas públicas y privadas chinas en sectores industriales y de alta tecnología en Latinoamérica, como las telecomunicaciones, el logístico, el ferroviario o la construcción naval. Cualquier interrupción del flujo de inversiones o de financiación chino –como consecuencia, por ejemplo, de un compromiso por parte de los países firmantes del TPP de favorecer las inversiones procedentes del sector privado en vez del público– modificaría presumiblemente la dinámica transpacífica actual.

China podría incorporarse al TPP, aunque eso exigiría que Pekín realizase algunas reformas económicas difíciles

Se prevé que las iniciativas chinas de comercio y de inversión minimizarán el impacto del TPP en su economía y en sus intereses en el extranjero. Estas iniciativas incluyen planes para establecer nuevos acuerdos bilaterales sobre libre comercio (FTA, por sus siglas en inglés) en la mayoría de las regiones del mundo y para seguir fomentando la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), una iniciativa encabezada por China para acelerar las negociaciones sobre dos plataformas multilaterales: la Asociación Económica Integral para el Este de Asia (Cepea, por sus siglas en inglés) y la Zona de Libre Comercio del Este de Asia (Eafta, por sus siglas en inglés). China firmó un acuerdo bilateral con Australia en junio de 2015 y está negociando un acuerdo comercial con la Unión Europea. La propuesta de un acuerdo trilateral con Japón y Corea del Sur modificaría posiblemente el porcentaje del comercio que Japón y Corea del Sur representan para China, que está disminuyendo, y le permitiría mejorar sus relaciones con sus dos vecinos asiáticos.

Si los países miembros acaban ratificando el TPP, China también podría asumir un papel más proactivo en Latinoamérica para influir en las normas y criterios en materia de inversión y para no perder cuota de mercado, como explicaba Antoni Estevadeordal en un artículo de la Brookings Institution de 2016. China y Chile han barajado la posibilidad de actualizar su acuerdo bilateral de libre comercio, firmado en 2005. China también está muy interesada en alcanzar un acuerdo comercial con Colombia, aunque por ahora los estudios relacionados han avanzado poco.

La iniciativa china “Un cinturón, una ruta” (OBOR, por sus siglas en inglés), cuyo objetivo es desarrollar las relaciones comerciales entre Europa y Asia mediante el desarrollo de infraestructuras, además de la creación de nuevas zonas de libre comercio en China, también mitigará el impacto del TPP, según el portavoz de la oficina nacional de Estadística, Sheng Laiyun. Como señalaba Arthur Kroeber en un artículo de 2015 publicado en Financial Times, el enorme tamaño de China y su progresivo protagonismo en las cadenas de suministro mundiales, además de los proyectos de la OBOR, que financiará en parte el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (BAII), garantizarán el dominio económico de Asia en los próximos años. La finalidad de los proyectos de “Un cinturón, una ruta”, siempre que se lleven a cabo, es hacer uso de la ventaja china en financiación, mercados, tecnología y capacidad de producción, y desarrollar bastiones comerciales y bases de producción en el extranjero.

También existe la posibilidad de que China acabe incorporándose al TPP, aunque eso exigiría que Pekín adoptase algunas reformas económicas difíciles. Pero, como afirma el economista Jin Jianmin en un libro escrito con Adrian Hearn que se publicará próximamente, “es posible que el TPP no sea muy problemático para China porque coincide en muchos aspectos con los esfuerzos del presidente Xi para introducir reformas de mercado en su economía”. Estas reformas ya son evidentes en la Zona de Libre Comercio de Shanghái, en las negociaciones para firmar un tratado bilateral de inversión con EE UU y en los esfuerzos actuales de Pekín por reformar el sector financiero.

Hasta que China no se convierta en miembro de la Asociación, las oportunidades y los retos para sus miembros dependerán en gran medida de hasta qué punto difiera la visión de China y EE UU sobre la gobernanza económica mundial. Ambos apoyan enfoques diferentes sobre la integración comercial regional, la financiación del desarrollo y la inversión extranjera directa. No cabe duda de que existe un margen para la cooperación entre los dos países, e incluso para la consolidación de acuerdos comerciales regionales encabezados por EE UU y China en la región Asia-Pacífico. En los próximos años, las distintas cláusulas del TPP relacionadas con las inversiones resultarán cada vez más atractivas para las empresas chinas de alta tecnología y para otras con importantes activos en el extranjero. Los avances en el tratado bilateral de inversión entre China y EE UU también son señal de que sus intereses coinciden.

Sin embargo, hasta que EE UU y China no decidan cómo compartir el poder en Latinoamérica, en Asia y en otras regiones, sus socios deberán seguir compaginando modelos de intervención que a menudo chocan entre ellos. La ambigüedad de EE UU con respecto a las ambiciones políticas y geoestratégicas del TPP, y su relativa oposición al BAII dirigido por China, indican que, al menos de momento, compartir el poder no es una de las principales prioridades de la política exterior estadounidense.

Fuente: Política Exterior

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